Habitualmente la extrafiscalidad es concebida como la forma de ser del tributo, el cual no persigue fines fiscales, es decir, su fin no es recaudatorio, dicho de otra forma, este tipo de tributo se aleja del fin financiero y recaudatorio en el que normalmente se fundamentan los tributos comunes y corrientes.
Al respecto Griziotti nos dice: “Los tributos extrafiscales tienen fines directos que no buscan exclusivamente la obtención de ingresos, sino la realización de objetivos diferentes.”
Los impuestos no pueden tener como única finalidad el llenar las arcas públicas, sino que también tienen que ayudar a solucionar problemas de distinta índole, los cuales no son resueltos con el gasto público o mejor dicho, no son prioridad de este.
Relacionado con lo anterior, es importante mencionar que en nuestra Constitución, no existe ninguna mención expresa sobre la extrafiscalidad, por lo que va a resultar muy difícil encontrar una definición concreta, sobre dicho concepto, motivo por el cual atendemos a la doctrina para comprender dicho precepto.
Cabe mencionar que los fines extrafiscales se pueden perseguir mediante el establecimiento de tributos extrafiscales que estén destinados, propia y principalmente, al logro de dichos fines, lo cual afectará a la estructura misma del tributo, es por esto que mencionamos los principios de justicia tributaria, pues dichos principios jugarán un papel esencial a la hora de fundamentar su establecimiento y es sobre lo cual enfocaremos nuestro estudio.
Por último, tenemos que decir que la tributación, en principio, no tuvo como finalidad la protección del ambiente, es decir, la tributación fue creada con la única finalidad de recaudar dinero para cumplir con los fines del Estado, a pesar de ello, el uso de mecanismos tributarios como instrumentos de política ambiental es cada vez más aceptado y se mantiene en constante movimiento, es por ello la trascendencia de este tema.
La extrafiscalidad como mencionamos en párrafos anteriores, no se encuentra de manera expresa en nuestra Constitución, sino son varios preceptos Constitucionales de los cuales se llega a su legal existencia.
Como punto de partida tenemos que retomar al Artículo 31 fracción IV Constitucional, según el cual es obligación de todos los mexicanos contribuir para el gasto público. Es importante decir, que aunque la finalidad de los impuestos extrafiscales no es el gasto público de manera directa, tiene relación con este principio pues, el tributo extrafiscal recolectado se destina para la preservación de un bien o recurso utilizado por todos, es decir, por medio de estos impuestos se satisface un objetivo social prioritario, necesario para el desarrollo de las personas. Un ejemplo de ello pueden ser los Impuestos Ambientales, los cuales tienen como fin la protección del entorno físico en el que las personas se desarrollan cotidianamente.
En consecuencia, aunque de primera impresión, pensemos que los impuestos extrafiscales van en sentido contrario del principio del que hablamos que es el gasto público, dicha clase de impuestos no se contrapone a tal principio, ya que aunque no es la finalidad inmediata de esta clase de tributos, de forma secundaria se obtiene un ingreso, es decir, si se obtiene un ingreso que va para el Estado, aunque la finalidad de dicho impuesto no es la obtención de tal ingreso sino que primordialmente se persigue el cuidado en el desarrollo social, político y económico del país.
Después tenemos al Artículo 25 Constitucional el cual nos dice a la letra: “… el Estado conducirá, planeará, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés generalen el marco de las libertades que otorga esta Constitución.”
Del texto transcrito observamos que en ningún momento se expresa la función extrafiscal de los tributos, pero permite al Estado el desarrollo de funciones que en este caso denominamos como extrafiscales, las cuales tengan como motivo principal el desarrollo económico, siempre y cuando se respeten las libertades establecidas en la Constitución, como bien lo señala el Artículo citado.
Al respecto, Franco Fichera un reconocido autor italiano nos dice: “Los fines extrafiscales del impuesto se encuentran plenamente justificados, siempre y cuando sean constitucionalmente legítimos”.
Esta afirmación hecha por este autor, convalidado dicho por la Constitución Mexicana y a su vez ratifica la legal existencia de los impuestos con fines extrafiscales, los cuales deben de apegarse al texto constitucional.
Para reforzar lo anterior, la Suprema Corte ha dicho al respecto:
Además del propósito recaudatorio para sufragar el gasto público de la Federación, Estados y Municipios, los impuestos pueden servir implícitamente como instrumentos eficaces de la política financiera, económica y social que el Estado tenga interés de impulsar, orientando, encauzando, alentando o desalentando ciertas actividades o usos sociales, según sean considerados útiles o no para el desarrollo económico del país, mientras no se violen los principios constitucionales rectores de los tributos.
Como podemos ver, la Suprema Corte nos dice que el Estado puede servirse de distintos instrumentos los cuales sirvan para el logro de un resultado benéfico para la sociedad, siempre y cuando se respeten los lineamientos constitucionales, con lo cual permite la creación de impuestos con fines extrafiscales para el desarrollo del país.
Y por último tenemos al Artículo 131 Constitucional, Artículo que da entrada a las Contribuciones Extrafiscales en México, ya que es un poco más claro, pues en él se le otorga a la administración pública la potestad de utilizar los impuestos extrafiscales, para lograr por medio de ellos un beneficio para el país, y cuando hablamos de beneficio no nos referimos a un beneficio económico sino a un beneficio social, lo cual es la llave que abre la puerta a los impuestos con fines extrafiscales.
Dicho Artículo nos dice:
Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
En conclusión podemos decir que del Artículo 131 Constitucional se puede llegar a la afirmación de que de los tributos se pueden obtener resultados de naturaleza extrafiscal, es decir, resultados fuera de los planeados para el gasto público, con la finalidad de regular el desarrollo social, político y económico del país.
Por todo lo expuesto hasta el momento, salta una interrogante si la realización de objetivos cuyo fin no es propiamente el recaudatorio, son contrarios a los principios que rigen a los impuestos, y principalmente a los de justicia tributaria5. Y nos enfocamos en los principios de justicia tributaria ya que los consideramos como un freno a las posibles arbitrariedades que pueden ser cometidas por los legisladores.
Espero sus comentarios!
Esteban Márquez Profesor de Planeación Fiscal y Legal
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Fuentes:
1.- Citado por García Bueno, Marco Cesar. El principio de Capacidad Contributiva a la luz de las Principales Aportaciones Doctrinales en Italia, España y México. Colección de Estudios Jurídicos, Tomo XVII, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, México, 2000. Pág. 273.
2.- Ibid., Pág. 272
3.- IMPUESTOS. FINES EXTRAFISCALES. Séptima época, Volumen 63, Primera Parte, Pág. 91.
4.- Lo expuesto en este párrafo no pasa en los países más avanzados en impuestos extrafiscales, tal es el caso de España, ya que en su sistema tributario, las funciones extrafiscales se encuentran de manera expresa en el Artículo 4º de su Ley GeneralTributaria,según elcual al respecto dice:“los tributos, además de ser medios para recaudar ingresos públicos, han de servir como instrumento de política económica general, atender a las exigencias de estabilidad y progreso sociales y procurar una mejor distribución en la renta nacional”.
5.- Por Justicia Tributaria entendemos a los Principios de Proporcionalidad y de Equidad, esto en nuestra legislación, pero en otros países como Italia, los cuales muestran una enorme ventaja en lo que se refiera a su Legislación Tributaria respecto de la Mexicana, dichos principios son conocidos como Principio de Capacidad Contributiva y Principio de Igualdad Tributaria respectivamente. Cabe mencionar que para efecto de este estudio utilizaremos los términos antes mencionados de forma indiferente, aunque es importante afirmar que dichos principios no poseen los mismos alcances.